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编者按:如何化解涉法上访问题,法学理论界和实务界正在积极探索。本文从改良审判监督制度 的角度进行探讨,一家之言,仅供参考。改良审判监督制度 化解涉诉上访难题
来源:中国人民大学法学院教授    作者:何家弘    时间:2013-4-3   上海申诉网

在政府公信力不足的情况下,改良现有的审判监督制度,加强司法裁判的民主性,让民众代表参与司法决策的过程,当是破解“涉法上访”难题的可行路径。具体建议有二:第一是设立半官方性质的“上访案件复查委员会”;第二是上访案件的再审采用“1+6”的合议庭组成模式。

在当下中国,民众“上访”已然成为让人头痛的老大难问题。上访的原因或事由多种多样,其中有许多与司法裁判有关,可称为“涉诉上访”或“涉法上访”。据说在某些地区,“涉法上访”已经占到其进京上访人数的70%。上访者一般都是要“讨公道”。其中有些人确有冤屈或自认为有冤屈;有些人对司法裁判不满或者认为可以通过上访来获得更为有利的判决;还有些人把上访当成了一种生活方式甚至谋生手段。诚然,“上访”问题有多方面的社会历史成因,很难一举消除,但我们必须探索解决的路径。笔者以为,在政府公信力不足的情况下,加强司法裁判的民主性,当是破解这一难题的可行路径。所谓民主,就是要以民为主,由民做主。因此,在解决“涉法上访”的难题时,就要改良现有的审判监督制度,让民众代表参与司法决策的过程。具体建议有二:第一是设立半官方性质的“上访案件复查委员会”;第二是上访案件的再审采用“1+6”的合议庭组成模式。

当前,各级法院内部都设有审判监督庭,其主要职能是对当事人的申诉进行审查和听证,对已经发生法律效力的判决书、裁定书和调解书认为确有错误的,请院长提交审判委员会讨论,然后通过再审纠正错案,保障司法公正。这项制度本应发挥化解“涉法上访”的作用,但在现实中,由于没有能够真正做到“审监分离”和“审判独立”,也由于司法机关缺少足够的公信力和权威性,使得这种内部审判监督机制颇有些力不从心。面对这种现状,司法机关应该以适当的方式引入民间力量来提升司法裁判的权威性。在此,英国的改革经验可为借鉴。

在很长时期内,英国刑事案件的申诉主要由内务部负责审查。当事人把申诉提交内务部的专门机构,如果后者认为申诉理由成立或者说该案可能是错案,便移交上诉法院再审。由于内务部是警察的主管机关,所以其审查的公正性受到了民众的质疑。1995年,英国国会通过《刑事上诉法》,设立了刑事案件复查委员会,于1997年开始刑事案件申诉的复查工作。该委员会的成员来自民间,但经费来自政府。该委员会有80多名工作人员,包括律师、记者、会计师等。其中有9名专员,其他则是辅助调查人员。每个案件的复查由3名专员组成复查组,一人担任主席,听取各方意见并进行必要的调查和听证,然后决定是否把案件提交上诉法院再审。这种半官方的复查体制有效地提升了裁判的公信力。

笔者建议,在最高人民法院和各省市自治区的高级人民法院分别设立“上访案件复查委员会”(或称“申诉案件复查委员会”),聘请30至60名品行端正且具有一定社会影响力的法学教授、执业律师、新闻记者、公众代表为兼职复查委员,再为每个复查委员配备2名助理。助理可以由法律院系的研究生和高年级本科生以实习的方式担任。针对基层人民法院和中级人民法院的判决和裁定的申诉,由高级人民法院复查。针对高级人民法院的判决和裁定的申诉,由最高人民法院复查。法院的审判监督庭仍然负责受理申诉、立案审查,以及案卷管理等日常工作,但每个申诉案件的正式审查决定由3名复查委员组成的复查组作出。复查组在每个案件的复查过程中至少举行一次公开的听证会,并享有调查取证权。如果复查组认为该案可能为错案,便提交再审。如果复查组认为申诉理由不能成立或者不符合启动再审的条件,应作出驳回申诉的裁定并给出具体的理由。当事人对于驳回申诉的裁定享有一次申请复议的权利。复查委员会在接到复议申请之后应另外组成3人复查组进行复议。如果复议结果是维持原裁定,则该裁定为终局决定,该案永不再审。法院要保障复查委员会的工作条件和经费,包括复查委员及其助理的劳务报酬。最高人民法院应制定“上访案件复查委员会”的工作细则,可以借鉴仲裁委员会的工作模式。

“上访案件复查委员会”裁定提交再审的案件,一般都应由最高人民法院或高级人民法院的审判监督庭组成合议庭直接审理。合议庭采用“1+6”的模式,即1名法官和6名人民陪审员组成。为此,最高人民法院和高级人民法院应分别选任不少于200人的人民陪审员,作为再审案件陪审员的候选人。每个再审案件的陪审员都要当庭随机挑选。审判监督庭在开庭前从本院的人民陪审员名单中随机挑选20人,通知他们在开庭日到庭参加庭选。庭选时,由法官担任的审判长从到庭的候选人中随机宣叫并提问,以便确认其能否公正地参与本案的审判,同时允许诉讼双方针对被宣叫的候选人提出回避申请。回避申请必须给出理由,然后由审判长做出应否回避的裁定。每方申请回避的次数应有限定,如三次。最后确定的6名陪审员经宣誓后作为本案审判的合议庭成员。陪审员参加审判时可以向当事人和证人提问,也可以要求诉讼双方就相关问题进行说明。陪审员在庭审之后可以查阅案卷材料,也可以审查各种证据。陪审员在合议庭评议时有权发表自己的意见。合议庭在充分评议的基础上就裁判意见进行表决,多数合议庭成员的意见就是法庭的裁判意见。裁判公开宣布,当即生效,无须报审委会批准。合议庭在裁判宣布之后随即解散,其裁判具有绝对的终局性。换言之,当事人再找谁去“上访”都不可改变!其实,许多上访者就是要“讨个说法”。陷入诉讼纠纷本是社会生活的非正常状态,而由诉讼演变的“上访”更是对当事人家庭或群体的正常生活的颠覆。从这个意义上讲,司法裁判的终局性有助于提升司法裁判的权威性,也有助于维护社会的稳定。

推进这项改革可能面临一点法律障碍。按照现行法律的有关规定,上述再审一般都属于上级法院的“提审”,而提审一般都要按照二审由审判员组成合议庭,没有人民陪审员参加。刑事诉讼法第二百四十五条规定:“……上级人民法院提审的案件,应当依照第二审程序进行审判……”民事诉讼法第四十条规定:“审理再审案件,原来是第一审的,按照第一审程序另行组成合议庭;原来是第二审的或者是上级人民法院提审的,按照第二审程序另行组成合议庭。”虽然这两条法律规定一般都被理解为“提审应当按照第二审程序组成只有审判员的合议庭”,但是我们也可以根据改革的需要而作出另外的解释,即法律只要求“提审按照第二审程序进行”,没有要求合议庭必须是第二审模式的合议庭。尽管民事诉讼法的规定提到了“组成合议庭”,但是并没有说明要组成什么样的合议庭。窃以为,上述法律语言的模糊性为推进这项改革留下了司法解释的空间。

诚然,这只是一项“微改革”,但是很有意义。如果我国的司法机关可以在总结这项改革经验的基础上,在一些重大案件的第一审中推行这种“1+6”合议庭审判,再借鉴世界各国的陪审制度,促进《中华人民共和国人民陪审法》的出台,那就一定能为中国的司法改革提供新的进程和动力。

                                                                                                                                               编辑:小智

       
         
         
   

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